長照政策

 

奠定長照法治,落實社會給付

壹、基本立場

近年我國老年人口逐漸增加,年金與長照成為社會福利之重大議題。繼年金改革之後,長照必然是下一刻要面臨的問題。為了老人與身心障礙者的福祉,也為了我們自己的未來,對於長照政策應有完整的構想。以下分就不同面向提出分析:

一、經濟安全方面
長照發生的主要原因為疾病、意外或年老,首先即導致照顧需求者與實施照顧家屬之所得喪失。再者,因家屬無法照顧而須委託專業人士,或為了改善生活條件而增添的輔具或設施等,皆會增加開銷。因為長照風險與傳統社會保險所涵蓋的領域有所不同,所以德國、日本等國即單獨開辦長照保險。我國傳統上有關長照所面臨的經濟安全問題,僅有「社福津貼」以及「健保居家照護」等因應途徑。然而,這些制度多屬「殘補式」,且給付額度甚低,如有不足仍要靠個人儲蓄或透過商業保險補充,而最後則會落入家庭責任。為因應前述問題,自2007年起即以老人福利法為基礎,以專案計畫之模式推動「長照十年計畫」。搭配中低收入門檻,提供補充性的照護服務。但礙於經費有限,補助額度仍無法滿足整體失能者之需求。規劃中的「長照保險」即以全民為保險對象,預計與健保採「行政掛勾、財務分立」之模式,預估將增加約1/4之保費。然而政黨輪替後採行稅收模式支應之「長照2.0」,近來即面臨稅收不穩定的問題,故長久之計仍應實施長照保險。

二、機構管制方面
我國長照行政組織甚為分歧,其結果則導致管轄權的衝突,乃至於福利資源的浪費或產生保障縫隙。縱使中央組織改造已經將衛生署與社會司併入「衛生福利部」,但在地方縣、市政府仍分屬不同行政機關,至於退輔會更獨立於各部會之外。至於法規依據的混亂情形,雖可透過制定長照專法加以整合,但若機關權責仍未能明確區分,在法規適用上恐又將流於本位主義,故應儘速修訂相關之作用法與組織法。

長照機構管制乃《長照服務法》之主要立法目的,惟該法草擬之初即遭批評其欠缺服務內容,故立院審議進度延宕4、5年,直至2015年5月才三讀通過。按照立法之初的構想,服務法乃仿照《醫療法》對於醫療機構之管制理念,試圖建構長照服務體系,以利未來長照保險之開辦。實則這波立法行動中尚有《長照保險法草案》,係仿照「全民健保」提供國民長照保障。另外,現行長照十年計畫所設之照管中心,應在長照保險與機構管制之間發揮其功能。故吾人主張,照管中心的功能能否發揮,關係著長照制度之成敗,力促其設制之正常化。

三、照護人力方面
近年有關長照的議題在教育界甚受重視,至今已有多所大專院校設立相關科系,規劃美好願景,廣為招攬學生。然而,台灣至今與長照相關之證照僅有「居家照顧服務員」,其性質上屬於「單一專業證照」,只要接受不到100小時的訓練即可符合要件。再者,居服員之工作環境甚為艱苦,一般多屬中高齡就業,其偏低之收入更難吸引年輕人投入。未來首先應提高人員訓練時數,中長期規劃可由現行護理人員的培訓管道再行分流,如此方能支撐長照專業領域所需。有關長照人員培訓與證照制度之改進,其權責尚涉及教育與勞動主管機關,但當前並未有針對性的立法草案。若依長照服務法條文,則是經由主管機關對長照機構進行管理之方式,將「長照服務員」與「長照管理師」分途建制,改善待遇。此一做法與現行醫療人員之管理模式雷同,但欠缺可與醫師法或護理人員法相比較之相關法制。

另外,我國現行長照人力過度依賴外籍看護工,而長照外勞的問題一直是個燙手山芋。常見「誤用」外勞的情形係違反《就業服務法》之規定,此外更引發漠視外勞人權的問題。又因外籍看護工之來源多為東南亞諸國,其近年來國民所得倍速增加,而台灣則呈現薪資成長緩慢,故未來亦難以吸引低階外勞前來。綜而言之,加緊培養本國長照人力,建立長照專業市場,才是長治久安之舉。

貮、具體作法

雖然我國社會保險已有長久的發展歷史,而且自1990年代以降陸續有全民健保、失業保險以及國民年金的開辦,但迄今仍未針對國民之「照護風險」開辦相關的保險制度。另外,由於政府投入的資源有限,比起發展成熟的醫療領域,我國長照機構與人力的專業性仍顯有不足,基於此,新黨主張:

一、社會給付的無縫接軌
因為現行長照2.0採取福利服務模式,且主要以老人為保障對象,一旦長照保險開辦,勢必將承接主要業務。然而,長照保險僅提供基本服務,故屬於老年、身心障礙等福利服務之業務,仍須依「補充性原則」,提供個案必要協助。當此業務移轉時,最令人擔心的是有無權益遺漏或減損,社會給付所要求「無縫性」的理念應在此踐行。

二、長照與醫療的分工合作
長照與醫療雖有形式上的切割,但其間仍有諸多灰色地帶,例如「亞急性個案」、「復健」等即是。未來長照與全民健保除了在給付上要有明確分割之外,亦應考量二者性質上的差異,提供給付對象足夠的服務。另外,在有關照護需求性的審定上,仍須借重醫療機構的專業。

三、賦予照管中心應賦予常設地位
目前十年長照計畫下的「長期照顧管理中心」,扮演著承上啟下的關鍵,其間包含「初篩」、「訪視」、「需求核定」以及「照管計畫擬定」等程序。然而,現今照管中心仍屬任務編組,人員負荷過重,流動率偏高。政府應在衛生福利部之下,增設「長照司」,同時賦予照管中心常設地位,以利長照業務之持續推動。

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