媒體政策

捍衛言論自由,強化媒體競爭

壹、制度現況及背景

反媒體壟斷議題在過去一段時間廣獲社會關注,我國的主管機關「國家通訊傳播委員會」(NCC)在 2013 年與 2017 年兩度提出媒體壟斷防制與多元維護法草案。草案內容既沒有清楚定義多元,也沒有具體規範如何促進多元,重點只放在媒體所有權與結構的分散,這未必等於媒體多元。有輿論認為這無法促進媒體的競爭與發展,甚至擔心可能影響產業。
至今為止,各界對於政府應該如何對待持續發生中的媒體併購依然意見紛紜,這些意見可以大概歸納為兩派意見陣營:一派主張政府必須進行結構管制,因此堅決反對媒體併購;另一派則主張政府只要針對行為管制即可,未必反對媒體併購。除了結構與行為兩派,近年來又有複合派出現。
這種保障言論市場多元化的呼聲,有其深厚歷史背景。在維護言論市場多元化的同時,如何兼顧國際競爭壓力與媒體產業健全發展,更是不能忽略的思考面向。從媒體經濟學與產業發展的角度來看.媒體原本就是特別強調規模經濟的產業之一,而且還具有進入門檻高、邊際生產成本趨近於零等特性。正因如此,併購似乎又成了媒體必然面對的趨勢。
當國際媒體併購如此盛行,台灣在思考媒體併購政策時就不能夠閉關自守與自外於世界潮流。因為數位匯流時代的媒體如果不創新,不整併,不具規模,就等著被淘汰。目前草擬的相關法律草案,太集中於傳統媒體的計量模式,嚴重忽略構成匯流主力的新型網路媒體扮演的關鍵因素。
回顧來看,台灣媒體的發展歷經了戒嚴及解嚴,從解嚴迄今,媒體呈現了自由化與多元化的發展,在新科技登場之後,數位匯流正在帶來新一波的巨變,各種新興媒體陸續出現,已經大幅改變了媒體面貌。新媒體平台的研發與行銷,固然不以媒體規模為保證,但是媒體規模如果太小,往往難以起步,這也是現實。放眼國際,不管是西方或是對岸,新舊媒體的推陳出新與併購,更是接連上演。儘管如此,理想與可行的匯流政策與媒體併購政策卻一直未見出爐,影響所及,媒體法規的修訂也始終不順利。媒體政策至今仍沒有完整的圖像,但是數位匯流與媒體變遷的速度並未因此而停滯,影響所及.造成台灣在迎接全球化的數位匯流挑戰時步調相對落後。
言論自由與媒體產業的兼顧,其實是制定媒體併購政策時可供參考與衡量的座標系,唯有兩個面向都獲得重視,才能在國際化的媒體競爭市場之中健全發展。

貳、主要政策方向說明

媒體是民主社會的重要組成。提出媒體併購政策之目的,即在於確保媒體能夠發揮其應有的功能,並將媒體併購有效導向有助於產業健康發展的方向。聯合國教科文組織2008年「媒體發展指標」(Media Development Indicators)
提出五項指標:
一、法規有助於媒體表意的自由化、多元性與多樣性。
二、媒體多元性與多樣性、公平的經濟場域、以及媒體產權的透明化。
三、民主作為民主論述的平臺。
四、支撐媒體表達自由、多元性與多樣性所需要的專業能力培植與支持系統。
五、足以支持獨立和多元媒體的基礎建設。
聯合國教科文組織提出的這五項指標,完全可以當成媒體併購政策的方向。簡單的說,媒體應該多元、多樣、公平、透明,有助於民主論述,社會更應透過法規、基礎建設與教育等面向來確保前述目的之完成。除此之外,立足全球化的時代、迎向新科技的挑戰,媒體必須有助於在地文化的保存與發展以及新科技的創新與運用。
在有助於強化前述指標的條件之下,為了要因應全球化的市場競爭,應該肯定具有正面貢獻的媒體併購。
綜合聯合國指標、學者論述、社會期望與現實需求可知,在全球化數位匯流時代下,台灣應有的媒體併購主要政策方向必須包括:
一、反映並深化聯合國的媒體發展指標;
二、保障言論自由與產業發展兩大面向;
三、提升媒體國際競爭力與科技創新性;
四、確保媒體人的工作保障與發展機會;
五、幫助台灣文化在地性的保存與發展;
六、政府推動符合上述方向的媒體併購。

參、具體作法

關於媒體併購放行與否的判斷標準,過去一段時間國人最常引述德國施行的「媒體集中化規範」(KEK),其目標就是要防止全國性的廣播電視產業出現特定企業或集團在市場中獲得「支配性的意見力量」;德國還發展出了一套相當具體的審查機制與計算方式。然而,國人在沿用此一避免集中化的機制時,卻往往只學其形,而不知其重點是避免出現「支配性的意見力量」,而且也忽略了應該把傳播政策放在更重要的位置。德國規範傳媒法制的主要特色,就是兼顧言論市場與經濟發展的幾個不同面向。媒體併購政策有即積極面與消極面,消極面只是防弊,積極面則要興利。興利面向,已如前述,至於防弊之首,則在排除言論市場的集中與壟斷,而所謂言論,在媒體中之主要關注實為新聞類之內容,而非戲劇或是綜藝節目等,因此從防弊的角度來說,媒體併購必須防止新聞資訊內容的壟斷。
迎向全球化數位匯流挑戰之媒體併購政策的具體作法包括:
一、強化媒體的國際競爭力,成立工作小組整合相關部會力量,推動有益併購;
二、全面整合公部門媒體,強化公共媒體產製能力,促成資源整合、公共治理;
三、針對媒體併購,鼓勵提升競爭與科技創新,只防範新聞與政治言論之集中;
四、對於新聞與言論集中,參照 SSNIP 精神界定市場,溯及既往,避免壟斷;
五、修法將媒體併購申請改為寬鬆之動態審查,並且改為採取原則開放、例外禁止之方式,申請從寬,但是如果發現壟斷立即對該企業或集團強制切割,直到壟斷問題解決為止。

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