年改政策

法律不溯既往,保障公職人權

壹、基本立場

一、反對「偏執式」「半套式」的年金改革
反對執政黨二0一六年五月執政後,宣稱用「一年時間」進行年金改革,要做「過去總統不敢做的事」;如今一年九個月過去了,執政者大刀闊斧砍了「公教」年金,對更迫切的「軍人」年金仍畏首畏尾,對影響更廣大的「勞工」年金更顯得諱莫如深,反而挑了最容易的下手,而無法兼顧「社會平衡」,反對只做「半套式」年金改革、反對剛愎自用「偏執式」的執拗失衡!

二、反對破壞肆應各人不同需求三制度之巧妙設計
原《公務人員退休法》及《退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法》等法制,係建立在三個柱子的巧妙設計,此三個重要制度為:
(一)、規範「慰撫金制度」其旨在退休公務員擇領一次退休金以後不致發生不虞之損失,蘊藏真意乃在於鼓勵退休公務人員擇領月退休金,以確保依賴退休金勉可維持退休人員一己生活所需之美意;
(二)、設計「十八趴(18%)制度」(按「十八趴」一詞來自英文十八%,英文讀為「18 percent」,台灣受日人統治有日語腔影響,較之「百分之十八」或「十八個百分點」均較簡單且含義準確),其目的在有鑒於銀行利率起伏波動過於不穩定狀態,設計以「法規」訂定最低利率,且定為不得低於年息百分之十八,以確保退休人員最低之生活所需。
(三)、創設「兼領退休金制度」,按退休金之給與種類,舊《退休法》規定由退休人員就下列退休給與,選擇一種支領:
1、一次退休金;
2、月退休金;
3、兼領二分之一之一次退休金與二分之一之月退休金;
4、兼領三分之一之一次退休金與三分之二之月退休金;
5、兼領四分之一之月退休金與四分之三之月退休金;
其中3、4、5項為兼領退休金制度,其意旨為其分別肆應退休人員退休時及退休後各人各種不同特殊需要情形,對為數多少不同之一次性現金需要,且為期兼顧及未來長期最低生活所需,因此有三種不同比率兼領之設計。
考試院為期各有其契合退休公務人員退休時及退休後各人各種實際需要之設想,期能確切勉強可以維持安定其本人及其遺族部分生活,確屬用心良苦,為三個柱子重要制度,三足鼎立,考慮周全,設計巧妙,行之多年,效果至佳。本次年金改革斷其一足廢止「十八趴(18%)」失其平衡。蓋因有「十八趴(18%)制度」存在,依據統計,自民國八十二年至九十七年公務人員選擇:4兼領三分之一之一次退休金與三分之二之月退休金,或5兼領四分之一之月退休金與四分之三之月退休者,均占總退休人數比例在百分之一以下,民國九十九年八月四日修正,自一百年一月一日施行的《公務人員退休法》退休金之給與種類則刪除4及5兼領規定,本次新《公務人員退休資遣撫卹法》在三個柱子三種制度,僅刪除「十八趴制度」,未回復「完整兼領制度」,且採溯及既往原則,既不尊重已退休公務人員退休時的信賴基礎,以及選擇兼領的三個柱子的完善制度,自有失平衡及破壞巧妙設計。

貮、政策作法

就民國一百零六年八月九日制定公布《公務人員退休資遣撫卹法》、《公立學校教職員退休撫卹條例》及《政務人員退休撫卹條例》三部法律,原則上自一百零七年七月一日施行。採溯及既往原則,對已退休公務人員、學校教職員及退休政務人員,應自一百零七年三月起接受自七月一日或八月一日(學校教職員)起生效,未來十年內每年應領退撫給與之行政處分,自收受送達之翌日起三十日內,向考試院公務人員保障暨培訓委員會或其他訴願機關,遵守期間依教示條款申請復審或訴願救濟,對救濟結果不服應提起行政訴訟,訴訟程序中法官應以適用法律違反憲法,聲請司法院大法官會議解釋,在解釋程序中法官應停止審判程序,待大法官解釋決議之結果,再行訴訟程序。若法官無聲請釋憲者,經保訓會復審、訴願、行政法院及最高行政法院均敗訴確定後,始得聲請大法官會議解釋。

一、年金改革法案關於實體爭議涉及憲法「服公職權」
(一)、年金改革法案涉及實體爭議類型化
首先就退休軍公教人員領取定期給付類型,實體議類型化可歸納為四:
(一)月退休金:涉及「月退休金起支年齡」、「退休金計算基準」、「退休所得上限及下限」、「優惠存款制度」及「年資補償金取消」等問題;
(二)支領一次退休金:涉及「優惠存款制度」問題;
(三)兼領月退休金:涉及「月退休金起支年齡」、「退休金計算基準」、「退休所得上限及下限」、「優惠存款制度」及「年資補償取消」等問題;
(四)月撫慰金:涉及「遺屬年金(舊制之月撫慰金)制度」問題;先歸納重要問題有五:
1、就請領資格而言:月退休金起支年齡延後
按延後月退休金起支年齡,採單一年齡65歲,設計10年過渡期間,與85制之10年緩衝期指標數銜接,擇要說明:
(一)未符合法定起支年齡者,可以選擇支領展期或減額月退休金並以法定起支年齡為計算基準;過渡期間符合指標數者,得退休並立即支領全額月退休金,不需受法定起年齡影響;
(二)過渡期間指標數之年齡,在109年以前退休者年滿50歲;110年至114年退休者年滿55歲;115年以退休者年滿60歲;
(三)搭配實施展期及減額月退休金,每提前1年,扣減4%,最多提前5年;
(四)危勞職務維持70制(15年+55歲);
(五)原住民調降起支年齡自55歲,設計逐年調高至60歲;
(六)公務人員任職滿15年,達公保半失能以上標準或身心障礙等級為重度等級或罹患末期之惡性腫瘤
或重大傷病不能從事本職工作者,起支年齡為55歲。
2、就退休金計算基準而言:自「最後俸」調整到「均俸」按退休金計算基準調整可分為四點說明:
(一)就調整原則而言:新法施行後第1年,從最後在職之本(年功)俸(薪)額,調整為最後在職前「5年平
均俸額」,之後逐年拉長1年,調整至最後在職往前「15年平均俸額」;
(二)就退休所得之計算公式而言:公式中分子:月退休金(含月補償金)+優存利息(或社會保險年金),分母:最後在職本(年功)俸(薪)額2倍;
(三)就所得替代率上限而言:以10年時間逐年調降1.5%,首先就已退休人員,35年年資者,從75%降至60%;30年年資者,從67.5%降至52.5%;25年年資者,從60%降至45%;其次,就現職人員,可採計40年,上限為77.5%降至62.5%;35年以下年資,同已退休人員;最後,就新進人員,與現職人員同,但112年7月1
日以後之新進人員重新建立新制度。
(四)就所得替代率下限而言:月退休總所得低於最低保障金額(3,2160元),不予調降。最低保障金額3,2160元,為委任第一職等本俸最高級+專業加給合計數額。
3、就優惠存款制度之調整:逐年調降利率
按已退休公務人員依退休給與種類可分:
(一)支領一次退休金者:每月「一次退休金」與「公保養老給付」合計之優存利息所得低於最低保障金額者,維持18%優存利率;超過最低保障金額者,其超過的部分,分6年逐年調降優存利率至6%;
(二)就支(兼)領月退休金者,可說明分析有三,一則分2年逐步將優惠存款利率調降至0%,本金可全數領回;二則月退休總所得低於最低保障金額(3,2160元)者,維持18%優存利率;超過最低保障金額者,按前述方案調降至最低保障金額為止;三則基於人道關懷及弱勢照顧之精神,針對84年7月1日以前退休以及每月退休所得加計公保優存利息低於32,160元者,該金額中屬於公保優存部分,仍照18%利率計算其相應可辦理優惠存款之本金,以適度保障其退休權益。
4、就年資補償金之取消
按新《退撫法》公布施行之日起1年後退休者,不再發給年資補償金;原審定擇領月補償金者,於新法公布施行前與後,所領月補償金金額仍未達原得領取之一次補償金金額者,補發其餘額。
5、就遺屬年金制度之調整
新《退撫法》將月撫慰金和一次撫慰金之用語修正為「遺屬年金」及「遺屬一次金」。又新法公布施行1年後亡故者,維持月退休金之二分之一;至於遺族擇領遺屬年金之條件如下:
(一)配偶支領遺屬年金起支年齡為55歲;婚姻關係為於退休人員亡故時累積存續10年以上;
(二)子女支領至成年為止;但身心障礙且無工作能力之子女,給與終身;
(三)遺族已依本法或其他法令規定領有退休金、撫卹金、優惠存款利息,或其他由政府預算、公營事業機構支給之定期性給與者,不得擇領遺屬年金。

(二)年金改革法案涉及《憲法》服公職權
1、憲法服公職權內容
按《憲法》第18條規定,人民有服公職之權。服公職權乃人民有擔任公職的權利,而所謂公職,依大法官釋字第42號解釋:「憲法第十八條所稱之公職,涵義甚廣,凡各級民意代表中央與地方機關之公務員,及其他依法令從事於公務者皆屬之。」因此,服公職權,乃人民達到法律所定之特定資格者,即有權利被選為中央或地方之民意代表,或受任為中央或地方機關之公務員;其次為了確實保障人民服公職之權利,大法官釋字第575號解釋稱,憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨有保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響,應設適度過渡條款或其他緩和措施,以資兼顧;再次,應特別注意的是,大法官對人民服公職權之保障非常重視,在釋字第583號解釋明示對公務員之懲戒權經過相當期間不行使者,即不應再予追究,以維護公務員之服公職權。該號解釋謂憲法第十八條規定人民有服公職之權,旨在保障人民得依法擔任一定職務從事公務,國家自應建立相關制度予以規範。國家對公務員違法失職行為應予懲罰,惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒,長期處於不確定狀態,懲戒權於經過相當期間不行使者,即不應再予追究,以維護公務員權益及法秩序之安定。公務員懲戒法第二十五條第三款規定,懲戒案件自違法失職行為終了之日起,至移送公務員懲戒委員會之日止,已逾十年者,公務員懲戒委員會應為免議之議決,即本此意旨而制定。
2、服公職權衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利
人民有服公職的權利,旨在保障人民有依法令從事公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利應受到制度性的保障。大法官釋字第491號解釋,對人民服公職權利之保障,有進一步解釋,該號解釋稱憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保護人民有依法令從事於公務之權利,且範圍不惟涉及人民之工作權及平等權,國家應建立相關制度,用以規範執行公權力及履行國家職責之行為,亦應兼顧對公務人員之權益之保護。又釋字第575號及第605號進一步界定,釋字第605號稱,憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在
保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公人員依銓敘取得之官俸級,基於憲法上服公職之權利,受制度性保障(本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照),惟其俸給銓敘權利之取得,係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。衡量此項修正,乃為維護公務人員文官任用制度之健全、年功俸晉敘公平之重大公益,並有減輕聘用人員依八十八年修正前舊法規得受保障之利益所受損害之措施,已顧及憲法上之信賴保護原則,與平等原則亦尚無違背。  
3、在法律上特別訂有《公務人員保障法》
對公務人員或已退休公務人員及其遺族對違法或不當行政處分或管理措施或工作條件處置,應提供了申訴與再申訴程序、調處程序、復審程序、再審議程序及相當周全之實體保障。對服公職權利及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利,《公務人員退休法》等針對公務員請領退休金權利制度性規定,政府以財力不足,違憲轉嫁到無辜的退休軍公教人員身上,其認為有違法或不當行政處分受侵害,自得申請復審,對復審決定不服得聲請司法救濟,即行政訴訟,以保障其服公職之權。

二、年金改革法案涉及之一般法律原則
年金改革法案,涉及《憲法》及《行政法》的「一般法律原則」,係指適用於《憲法》及《行政法》所有領域的法律原則,亦有稱「基本原理與法則」者,歸納往昔學者見解及大法官解釋,年金改革法案與行政行為涉及者有: (一)法律禁止溯及既往原則、(二)權力區分原則、(三)信賴保護原則、(四)依法行政原則、(五)比例原則、(六)誠信原則、(七)平等原則、(八)公平正義原則,以及(九)財產權之保障等一般法律原則,舉其犖犖大者說明:
(一)權力區分原則
按任何改革要符合制度性、專業、理性與長期性思考,尤其傾盡執政者以「極集權」的做法,公務人員的年金改革制度,捨棄由業務主管單位考試院主導,而係由總統主導,組臨時性的「總統府國家年金改革委員會」發動,行政院蓋章;文官制度重在穩定,不應隨著政黨輪替而恣意變動,當今年金改革法案已違反憲法的權力分立原則。
(二)法律禁止溯及既往原則
1、禁止溯及之內涵
法治國憲法揭示保障人民的權利,法秩序安定性及遵守信賴保護原則,其重要者,無論任何法律均要使人民可以事先預知,以免影響人民信賴法律而受損害,如果修改法律而致未來人民受損害,立法者應制定過渡條款,作為補救措施,以符合法治國之安定性原則。其要求憲法及行政法律秩序的「連續性」,法規作為人民作為準繩的規範,嗣後不許追溯既往為不利於人民變更,若干國家在憲法上明文禁止新法規的溯及既往,如美國《憲法》第1條第9項,菲律賓《憲法》第2條第1項第1款及挪威《憲法》第97條等皆為適例。
2、禁止溯及之司法解釋
我國《憲法》中雖無明文,大法官近四年來,依據「法治國」共通的一般原則,不憚其煩的在釋字第271、362、472、525、529、549、552、574、577、580、589、605、620、629等14號解釋中,闡釋法律禁止溯及既往原則及信賴保護原則,尤其以釋字第525號及第529號解釋文,以及釋字第574號及第620號解釋理由書最為詳細,皆為理論依據之適例。
(三)信賴保護原則
1、信賴保護原則之內涵
憲法「法治國」與「民主國」原則,人民對依法律而取得之有利法律上地位或可合理預期取得之利益,於客觀上有表現其信賴之事實,而非純為願望或期待,並具有值得保護之價值者(釋字第525號),其信賴之利益應加以保護,即為信賴保護原則。其涉及法律秩序安定與國家行為可預期性,作用非僅保障人民權益,更寓有藉以實現公益之目的。
2、信賴值得保障
年金制度舉凡優惠存款制度,請領資格之月退休金起支年齡、退休金計算支基準、退休所得替代之上限、年資補償金取消以及遺屬年金(月撫慰金)制度,均行之有年,爭執的要點沒有施行期限,歷史已久;公務人員不免將其當作繼續服務的考量,或將該利益納入退休後財務規劃或作為考量自願退休與否的重要考量。在選擇一次退休金或支(或兼)領月退休金制度時,亦以此為計算比較基礎,故現在公務人員或已退休公務人員,在客觀上已經具體表現信賴,不是單純的願望,信賴值得保護。
3、信賴原則在我國行政法院之第一則判決:正巧為「退休金」行政法院正式引援信賴保護原則為判決依據者,第一則當推75年判字第1644號判決:本件之事實為原告原任警察局課員,其退休年齡為65歲,民國71年7月原告59歲時,經調整職務為保防室組長,至73年11月原告為61歲,支年功俸410元,忽接奉命令,調其組長職務應適用擔任具有危險及勞力等特殊性質職務降低退休年齡之規定,溯及滿60歲之72年4月起退休,計算退休金之月俸額亦同時降為390元,原告不服,提起行政爭訴。行政法院以:「衡諸公法上之信賴保護原則,非無再予斟酌之餘地」,將原告處分及原決定均予撤銷,行政法院此一見解,堪稱正確,從此以後,行政法院在判決中引用信賴保護原則者,屢見不顯。

三、結語與期許:建立新《年金改制基本法》
回應社會民間各界對年金改革之期待,且鑑於基本法之功能,落實且彌補憲法條款之不足,符合國際社福理念之潮流,以及發揮方針指導之功能,整合各種可攜式及年金永續之基本法,應包跨立法目的、立法體系與其他法間關係、年金運作方針、基礎年金之設置、勞工之職業年金、公務人員之職業年金、商業年金、職業年金給付額度、基礎年金給付之浮動性、職業年金基金之管理與使用等等重要內容,建構完整的基礎年金體系,以世界銀行「三柱理論」,落實職業年金財產權之保障,並兼顧其職業轉換之年金可攜性,且強化商業年金制度之補充性。

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